Panamá 1826: el sueño de Bolívar que nadie ratificó

En junio de 1826, representantes de las nuevas repúblicas latinoamericanas se reunieron en Panamá para construir algo sin precedentes: una confederación continental. Firmaron un tratado de unión perpetua. Casi nadie lo ratificó. El sueño murió en un cajón, y América Latina lleva doscientos años pagando las consecuencias.

Cuando en 1826 Simón Bolívar convocó el Congreso Anfictiónico de Panamá, América Latina tenía apenas una década de existencia como conjunto de repúblicas independientes y ya mostraba todas las fracturas que la definirían durante los dos siglos siguientes: caudillos que acumulaban poder en nombre de la libertad, fronteras disputadas entre naciones que hasta hacía poco eran parte del mismo virreinato, y potencias externas que observaban con interés calculado el proceso de fragmentación del continente.

Bolívar lo veía con una claridad que sus contemporáneos no siempre compartían. Desde su exilio en Jamaica en 1815, había escrito lo que hoy se conoce como la Carta de Jamaica, uno de los documentos más lúcidos del pensamiento político latinoamericano del siglo XIX. En ella advertía que la independencia sin unión era una ilusión: los nuevos estados, pequeños, débiles, sin tradición institucional y rodeados de potencias que no tenían ningún interés en su fortalecimiento, serían vulnerables a cualquier presión externa. «Un solo gobierno que confedere los diferentes estados», escribió, era la única forma de que América Latina pudiera sobrevivir como actor soberano en el orden mundial que se estaba reconfigurando.

Once años después de esa carta, tuvo la oportunidad de intentar convertir esa visión en realidad. El resultado fue el Congreso de Panamá — y su fracaso es una de las claves para entender por qué América Latina es lo que es hoy.

Por qué Panamá y qué significaba «anfictiónico»

La elección del istmo de Panamá como sede no fue caprichosa. Panamá era el punto donde el Atlántico y el Pacífico casi se tocan — el cruce geográfico entre el norte y el sur del continente, entre el Caribe y el océano abierto. Era, además, parte de la Gran Colombia, el estado que Bolívar gobernaba y que era, en ese momento, la potencia más extensa y poderosa de América del Sur.

El nombre elegido para el encuentro tampoco fue casual. «Anfictiónico» venía de las antiguas anfictionías griegas — las asambleas en las que las ciudades-estado del mundo helénico, perennemente en guerra entre sí, se reunían para tratar asuntos comunes: la administración de los santuarios, la arbitración de disputas, la coordinación frente a amenazas externas. La referencia era deliberada: Bolívar quería evocar la idea de que las repúblicas latinoamericanas, por más diferencias que tuvieran, compartían una civilización común que las obligaba a coordinarse.

Los objetivos declarados del Congreso eran tres. Primero, crear una confederación política con instancias de gobierno compartidas. Segundo, establecer un ejército y una flota conjuntos capaces de defender el continente de cualquier intervención externa — en ese momento, la principal amenaza era una hipotética reconquista española, pero también existía el temor a las ambiciones territoriales de Brasil y a la creciente influencia británica. Tercero, desarrollar un marco de tratados comerciales y económicos que favoreciera la integración entre las nuevas repúblicas. En esencia, lo que Bolívar proponía era algo comparable a lo que Europa construyó, con muchas más décadas de historia y mucho más capital político, después de la Segunda Guerra Mundial. Solo que en 1826, sin infraestructura, sin instituciones consolidadas y sin el trauma de una guerra continental que obligara a las élites a ceder soberanía.

Quiénes vinieron y quiénes no

A finales de junio de 1826, las delegaciones comenzaron a llegar a la ciudad de Panamá. La Gran Colombia — que entonces incluía los territorios de la actual Colombia, Venezuela, Ecuador y Panamá — envió representantes. También lo hicieron México, Perú y la República Federal de Centroamérica, que agrupaba a Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica bajo una sola federación que, como veremos, no duraría mucho más que el propio Congreso.

Las ausencias, sin embargo, eran tan reveladoras como las presencias.

Esta geografía de ausencias ya decía mucho sobre lo que vendría. El Congreso convocaba a representar la unidad latinoamericana y comenzaba sin Argentina, Brasil, Chile, Bolivia y Paraguay — es decir, sin la mayor parte del cono sur del continente.

Lo que se discutió y dónde se rompió

Las sesiones se extendieron por varias semanas y los debates fueron genuinamente intensos. El problema fundamental no era de forma sino de fondo: los delegados que estaban presentes no se ponían de acuerdo sobre qué tipo de unión querían construir.

Una corriente, encabezada por los representantes de la Gran Colombia y por los sectores más bolivarianos de las otras delegaciones, quería una integración profunda: una confederación con instituciones comunes, mecanismos de decisión supranacionales y la capacidad de actuar colectivamente frente a terceros sin necesidad de consultar a cada estado miembro por separado. En esencia, algo parecido a lo que hoy entendemos por una organización de integración regional con dientes.

La otra corriente era mucho más reticente. Ceder soberanía significaba ceder poder, y los estados que acababan de conquistar su independencia después de años de guerra no estaban dispuestos a hacerlo fácilmente — especialmente si la cesión iba a beneficiar principalmente a la Gran Colombia, que era claramente la potencia dominante del proyecto. México miraba hacia el norte, preocupado por las ambiciones territoriales de Estados Unidos en Texas y el suroeste. Perú y la Gran Colombia tenían disputas territoriales no resueltas. Centroamérica era una federación que ya mostraba las tensiones que la harían estallar en menos de una década.

Cada país llegó a Panamá con sus propios incendios. Y cuando te está quemando la casa, es difícil pensar en construir una ciudad común.

El factor que nadie menciona: las potencias externas

Hay una dimensión del fracaso del Congreso de Panamá que los relatos más celebratorios tienden a minimizar: el rol activo de Gran Bretaña y Estados Unidos en desalentar el proyecto.

El Imperio Británico observaba el Congreso con una mezcla de curiosidad y alarma calculada. Una América Latina unida representaba, en potencia, un bloque comercial significativo que podría negociar de igual a igual con Londres — o, en el peor de los casos para los intereses británicos, excluir a sus comerciantes de mercados que hasta hacía poco eran cautivos del monopolio español. A los británicos les convenía infinitamente más una región fragmentada en veinte repúblicas pequeñas, cada una negociando bilateralmente con Londres desde una posición de debilidad, que una confederación continental con capacidad de imponer condiciones.

Estados Unidos tenía una actitud más ambivalente pero igualmente problemática. La Doctrina Monroe, proclamada en 1823, declaraba que el hemisferio occidental debía estar cerrado a nuevas intervenciones europeas. En ese sentido, una confederación latinoamericana fuerte parecía alineada con los intereses estadounidenses. Pero Monroe también significaba, aunque no lo dijera explícitamente, que la influencia en el hemisferio debía ser estadounidense — no latinoamericana. Una confederación con la envergadura que Bolívar imaginaba podría convertirse en un actor con voluntad propia, capaz de resistir las presiones de Washington con la misma firmeza con que resistía las de Londres. Eso no era lo que Estados Unidos quería.

Las presiones no fueron burdas ni directas. Fueron sutiles: rumores diplomáticos, promesas de acuerdos bilaterales más ventajosos que cualquier tratado multilateral, señales de que las potencias preferían tratar con cada república por separado. El mensaje implícito era claro para quienes querían escucharlo. Y muchos lo escucharon.

El tratado que nadie ratificó

Al cabo de las sesiones, el Congreso Anfictiónico de Panamá produjo un documento: el Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua, firmado el 15 de julio de 1826. Era un texto ambicioso que establecía los principios de la confederación, los mecanismos de resolución de disputas entre los estados miembros, las bases para la organización de una fuerza militar conjunta y los fundamentos de una política comercial común.

Para entrar en vigor, necesitaba ser ratificado por los estados signatarios. Solo la Gran Colombia lo hizo. México, Perú y Centroamérica volvieron a sus capitales y el tratado quedó sin efecto. Las razones fueron múltiples y distintas en cada caso, pero el resultado fue el mismo: el instrumento jurídico que debía fundar la unión latinoamericana jamás fue puesto en práctica.

Bolívar, que había apostado todo su crédito político a este proyecto, recibió la noticia desde Lima. En los cuatro años que le quedaban de vida, vería cómo no solo fracasaba el Congreso de Panamá sino que se desmoronaba la propia Gran Colombia, la construcción política que era la base de su poder y la demostración de que la unión era posible. Venezuela y Ecuador se separaron en 1830. Bolívar murió ese mismo año en Santa Marta, sin haber podido regresar a Caracas, su ciudad natal, que lo había declarado traidor. Sus últimas palabras — «He arado en el mar» — son quizás la síntesis más honesta de su experiencia.

Por qué importa hoy

El Congreso Anfictiónico de Panamá fracasó en 1826. Pero la pregunta que planteó — ¿puede América Latina construir un destino común? — no desapareció con él. Reapareció en el Congreso Americano de Lima de 1847, en el Congreso Continental de Santiago de 1856, en los distintos intentos de integración del siglo XX, y sigue presente en los proyectos actuales: el MERCOSUR, la Comunidad Andina, la UNASUR, la CELAC, la Alianza del Pacífico.

Todos esos proyectos comparten con el Congreso de Panamá las mismas tensiones estructurales: la dificultad de ceder soberanía, la desconfianza entre vecinos con disputas históricas no resueltas, la presencia de potencias externas con intereses en mantener la fragmentación, y la tentación de cada gobierno de priorizar sus urgencias domésticas sobre cualquier proyecto de largo plazo.

Lo que cambió entre 1826 y hoy es que ya tenemos doscientos años de evidencia sobre lo que cuesta la desunión. Las guerras del Pacífico, del Paraguay, del Chaco. Las intervenciones estadounidenses en México, Centroamérica, el Caribe. La vulnerabilidad sistemática de economías pequeñas frente a los vaivenes del mercado internacional. La incapacidad de negociar colectivamente frente a acreedores, corporaciones transnacionales o potencias que no tienen ningún problema en negociar individualmente con cada uno.

Bolívar lo entendía en 1815, cuando escribía desde el exilio. Lo sigue siendo cierto en 2026. La fragmentación no es un dato neutral de la geografía política latinoamericana: es el resultado de decisiones específicas tomadas por actores específicos con intereses específicos. El Congreso de Panamá fracasó, en parte, porque a las potencias de la época les convenía que fracasara. Esa lógica no ha desaparecido.

Lo que sí cambió, quizás, es que ya no tenemos la excusa de no saberlo.