Sanciones globales: historia, mecanismos y debate

De los bloqueos navales napoleónicos a la desconexión de SWIFT: cómo nació el arma económica que hoy define la política exterior de Estados Unidos y la Unión Europea, cómo funciona en la práctica, y por qué la academia sigue discutiendo si realmente cumple lo que promete.

Cuando un país decide no bombardear a otro pero tampoco mirar para otro lado, tiene un tercer camino desde hace más de un siglo: asfixiarlo económicamente. Esa es, en esencia, la promesa de las sanciones internacionales — un arma que no dispara balas pero que puede vaciar bancos, hundir monedas, y dejar a un gobierno sin combustible ni repuestos. Hoy ese instrumento está más activo que nunca: solo la Unión Europea acumula veintiún paquetes de sanciones contra Rusia, Estados Unidos negocia con Irán levantar las suyas a cambio de renuncia nuclear, y Venezuela recién empieza a probar qué pasa cuando se las empieza a retirar.

Pero detrás de esa fachada de instrumento quirúrgico y moderno hay una historia mucho más larga, un mecanismo mucho más complejo y una pregunta que la academia lleva décadas sin poder responder con certeza: ¿las sanciones realmente funcionan?

1. Wilson y el «remedio económico, pacífico y mortal»

La sanción económica como sustituto deliberado de la guerra es más vieja de lo que parece. Sus antecedentes se remontan a las guerras napoleónicas, con el bloqueo continental que Napoleón impuso contra el comercio británico, y a los bloqueos navales del siglo XIX, cuando las potencias europeas usaban sus flotas para asfixiar puertos rivales incluso en tiempos formalmente pacíficos. Pero la idea de convertir esa herramienta en un instrumento sistemático de derecho internacional —no un acto de guerra disfrazado, sino una alternativa deliberada a ella— nació recién después de la Primera Guerra Mundial.

Wilson fue una de las figuras clave detrás de la Sociedad de Naciones, fundada en 1919 por el Tratado de Versalles, aunque Estados Unidos nunca llegó a integrarla. El Pacto de la Sociedad incluyó, por primera vez en la historia, la facultad institucional de aplicar sanciones económicas colectivas contra cualquier Estado que recurriera a la guerra. Era una apuesta ambiciosa: reemplazar la disuasión militar por la disuasión comercial.

Esa apuesta se puso a prueba en 1935, cuando Italia invadió Etiopía (entonces Abisinia). La Sociedad de Naciones condenó la agresión e impuso sanciones económicas — pero decidió excluir de la lista de productos prohibidos al carbón, el petróleo y el acero, es decir, exactamente los insumos que Italia necesitaba para sostener su maquinaria bélica. El resultado fue el peor posible: las sanciones no impidieron la conquista completa de Etiopía en 1936, fueron levantadas semanas después, e Italia terminó abandonando la Sociedad poco tiempo más tarde. El episodio quedó como advertencia fundacional: una sanción a medias no solo fracasa, sino que además desprestigia a la institución que la impone.

De Rodesia a la posguerra fría

El siguiente gran laboratorio fue Rodesia del Sur (hoy Zimbabue), sancionada por Naciones Unidas tras la declaración unilateral de independencia del régimen de minoría blanca en 1965. El sociólogo noruego Johan Galtung estudió ese embargo en un trabajo pionero de 1967 que llegó a una conclusión incómoda para los entusiastas del instrumento: lejos de debilitar al régimen rodesiano, el embargo lo consolidó, generando un efecto de unidad nacional defensiva que fortaleció exactamente al gobierno que se buscaba derribar. Esa investigación marcó a toda una generación de académicos con una conclusión pesimista que dominó el campo durante décadas.

Todo cambió con el fin de la Guerra Fría. Sin el veto cruzado entre Washington y Moscú paralizando al Consejo de Seguridad de la ONU, el uso de sanciones se multiplicó exponencialmente durante los años noventa, aplicándose a Corea del Norte, Costa de Marfil, Haití, Irán, Libia y muchos otros. Fue también en esa década cuando surgió el concepto de «sanciones inteligentes» (smart sanctions): en lugar de embargos generales que afectan a todo un país, medidas dirigidas —congelamiento de cuentas, prohibiciones de visado, embargos de armas— apuntadas específicamente a individuos y élites responsables de las políticas que se busca corregir, con el objetivo declarado de evitar el sufrimiento de la población civil. La Unión Europea se convirtió, desde entonces, en la organización regional más activa del mundo en la aplicación de este tipo de medidas.

2. Cómo funcionan hoy: tipos y mecanismos

El arsenal sancionador contemporáneo va mucho más allá del viejo embargo comercial. Hoy conviven varias capas de instrumentos, que casi nunca se aplican solas:

Sanciones individuales (smart sanctions): congelamiento de activos y prohibición de viajar dirigidos a personas y entidades específicas — funcionarios, oligarcas, empresas vinculadas al poder. Es el instrumento favorito de la Unión Europea, que en su paquete más reciente contra Rusia sumó decenas de nuevas designaciones individuales en un solo movimiento.

Sanciones sectoriales: restricciones sobre industrias completas —energía, defensa, tecnología, transporte marítimo— sin llegar a un embargo total. El petróleo y el gas suelen ser el blanco preferido, precisamente porque son la fuente de ingresos más difícil de reemplazar para los Estados sancionados.

Sanciones financieras y desconexión de SWIFT: quizás el instrumento más temido en la era moderna. Cortar a los bancos de un país del sistema SWIFT —la red que procesa la enorme mayoría de las transferencias internacionales— equivale a un aislamiento financiero casi total. Rusia respondió a su desconexión parcial construyendo su propio sistema alternativo, el SPFS, aunque de alcance mucho más limitado.

Sanciones secundarias (extraterritoriales): quizás el mecanismo más controvertido. A diferencia de las sanciones primarias, que regulan la relación directa entre el país sancionador y el sancionado, las secundarias amenazan con sanciones a terceros países o empresas que sigan comerciando con el objetivo — obligando, en la práctica, a todo el sistema financiero global a elegir entre operar con el país sancionado o mantener acceso al mercado del sancionador (generalmente, el dólar estadounidense).

A esto se suman las licencias generales y exenciones: casi ningún régimen de sanciones es absoluto. Los reguladores —la Oficina de Control de Activos Extranjeros de Estados Unidos (OFAC) es el organismo de referencia mundial— emiten habitualmente licencias específicas que autorizan ciertas transacciones puntuales: pago de deudas humanitarias, operación de empresas concretas, exportación de insumos médicos. Es un mecanismo de ajuste fino que permite calibrar la presión sin cerrar la puerta por completo, y que en la práctica se usa también como herramienta de negociación diplomática.

3. Rusia: el laboratorio sancionador más grande de la historia

Ningún país ha sido sometido a un régimen de sanciones tan amplio, tan rápido y tan constantemente actualizado como Rusia desde la invasión a gran escala de Ucrania en 2022. El vigésimo primer paquete de la Unión Europea, adoptado el 15 de junio de 2026, sumó veintiséis personas físicas y cuarenta y seis entidades adicionales a la lista de congelamiento de activos, con foco en los sectores militar, energético y de transporte marítimo.

El paquete anterior, el vigésimo, aprobado el 23 de abril de 2026, había sido el de mayor escala hasta ese momento: 120 nuevas designaciones individuales, prohibición de transacciones con veinte bancos rusos adicionales, y medidas específicas contra la llamada «flota fantasma» — los buques que Rusia usa para transportar petróleo esquivando el tope de precios impuesto por el G7. También apuntó, por primera vez, contra el uso de criptomonedas rusas para eludir el sistema financiero tradicional, prohibiendo transacciones con la criptomoneda RUBx y cualquier apoyo al desarrollo del rublo digital.

Lo llamativo del caso ruso es la velocidad de adaptación normativa: cada nuevo paquete no solo agrega sancionados, sino que refuerza mecanismos «anti-elusión» para cerrar las rutas que Rusia va encontrando a través de terceros países como Kazajistán. La correspondiente carga de cumplimiento recae, en la práctica, sobre miles de empresas europeas que deben revisar constantemente sus cadenas de suministro — un costado del fenómeno sancionador que rara vez aparece en los titulares, pero que representa buena parte de su costo operativo real.

4. Irán: cuando las sanciones se negocian

Si Rusia representa la escalada sancionadora en su forma más pura, Irán es el ejemplo actual de cómo las sanciones también funcionan como moneda de cambio diplomática. A mediados de 2026, Washington y Teherán avanzaron en un marco de entendimiento que contempla el fin de las hostilidades regionales a cambio de un compromiso iraní explícito de no fabricar nunca armas nucleares.

Como parte de ese proceso, el Departamento del Tesoro estadounidense autorizó de forma temporal —vigente hasta el 21 de agosto de 2026— la producción, venta y exportación de petróleo crudo iraní, una medida que tuvo impacto inmediato en el mercado: el barril de Brent retrocedió de 80 a 77,6 dólares apenas se conoció el anuncio. Washington e Irán acordaron además establecer un Comité de Alto Nivel con grupos de trabajo específicos sobre el tema nuclear y sobre las propias sanciones, con una hoja de ruta de sesenta días para alcanzar un acuerdo final.

El caso iraní ilustra algo que rara vez se discute: las sanciones no son solo un castigo, sino también un activo negociable. Su promesa de levantamiento —condicionada, reversible, dosificada— puede ser tan poderosa como la sanción misma. No por casualidad, la Unión Europea fue explícita en que solo aliviará sus propias restricciones cuando vea «cambios reales sobre el terreno», y voces críticas dentro de Washington —como el exasesor de seguridad nacional John Bolton— cuestionaron que el acuerdo garantice de verdad el desmantelamiento del programa nuclear iraní, y no solo su compensación económica.

5. Venezuela: sanciones que se levantan tras una captura

El tercer caso muestra el proceso inverso y quizás el más drástico: qué pasa cuando un régimen sancionado colapsa y sus sanciones empiezan a desmontarse en tiempo real. Tras la captura y extradición de Nicolás Maduro y la instalación de un gobierno interino liderado por Delcy Rodríguez, Washington inició en 2026 un proceso acelerado de flexibilización de las sanciones petroleras que durante casi una década mantuvieron paralizadas las exportaciones venezolanas.

La Licencia General N.º 46, emitida por la Oficina de Control de Activos Extranjeros, autorizó transacciones «ordinariamente incidentes y necesarias» para la extracción, exportación y comercialización de crudo venezolano, con un mecanismo de control específico: los pagos de las empresas extranjeras deben depositarse en una cuenta controlada por Estados Unidos en Qatar, antes de ser liberados al Banco Central de Venezuela para su subasta entre operadores locales. Es un modelo de sanciones «levantadas pero vigiladas», que combina apertura comercial con control financiero centralizado.

El caso venezolano también expone una discusión que atraviesa todo el debate sancionador: ¿cuánto del colapso económico se debe a las sanciones y cuánto a las políticas internas que las precedieron? Un informe de Naciones Unidas señaló que, si bien las sanciones adicionales pudieron agravar la crisis, «la crisis socioeconómica llevaba varios años desarrollándose previo a la imposición de las sanciones» — una distinción que resulta clave y que rara vez figura en los relatos más simplificados sobre el caso.

6. ¿Funcionan? El debate académico que no cierra

Esta es, probablemente, la pregunta más incómoda de todo el campo de estudio. Y la respuesta depende, literalmente, de qué estudio se consulte.

El trabajo de referencia durante décadas fue el de Gary Hufbauer y sus coautores, que analizaron los casos históricos de sanciones económicas y concluyeron que aproximadamente el 34% de los regímenes sancionadores del siglo XX habían logrado su objetivo — una cifra que abrió paso a un período de optimismo académico en torno al instrumento.

La brecha entre esas dos cifras no es un simple desacuerdo estadístico: revela un problema metodológico de fondo. ¿Cómo se define «éxito»? ¿Alcanzar el objetivo declarado —un cambio de régimen, el fin de un programa nuclear— o simplemente imponer un costo político y económico significativo, aunque el objetivo final no se logre? Según datos de Hufbauer, el cambio de régimen es, de hecho, el objetivo más frecuente detrás de las sanciones económicas, presente en algo más del 39% de los casos registrados — y es también el objetivo más difícil de alcanzar por esta vía.

Investigaciones más recientes intentaron superar esa disputa binaria proponiendo marcos más matizados: las sanciones rara vez actúan solas, sino en combinación con otras herramientas de política exterior —reconocimiento diplomático, mediación, ayuda humanitaria, e incluso la amenaza latente de intervención militar—, y su «éxito» debería medirse en ese contexto combinado y no como un experimento aislado. El caso venezolano, estudiado bajo esa óptica, mostró que las sanciones no lograron por sí solas provocar una transición democrática ni una convocatoria electoral limpia — objetivos que sí se aceleraron, en cambio, tras una intervención de otro tipo.

7. El costo humano y la defensa del instrumento

Más allá de si las sanciones logran sus objetivos declarados, existe una segunda discusión, tanto o más cargada: su costo humanitario. Una revisión sistemática de 32 estudios académicos que usan métodos econométricos encontró efectos negativos consistentes y severos sobre las condiciones de vida de la población en los países sancionados — no solo sobre los gobiernos a los que apuntan.

El caso de Irak en los años noventa —bajo el embargo más extenso de la posguerra fría— sigue siendo la referencia obligada de ese debate, junto con estudios más recientes sobre Afganistán, donde un informe de Naciones Unidas de 2020 concluyó que las sanciones tuvieron un efecto tangible directo sobre la economía y un impacto indirecto sustancial sobre la situación humanitaria, al punto de que Médicos Sin Fronteras advirtió que serían devastadoras para un sistema de salud ya colapsado. Investigaciones sobre Irán documentaron, en el mismo sentido, cómo las restricciones sobre insumos farmacéuticos llegaron a afectar directamente los tratamientos oncológicos disponibles en el país.

La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha señalado, de forma reiterada, que las sanciones afectan de manera desproporcionada a los grupos más vulnerables —mujeres, niños, personas con discapacidad, adultos mayores— y ha recomendado a los Estados suspender aquellas medidas unilaterales que agraven las necesidades humanitarias de la población civil.

Frente a esas críticas, la defensa del instrumento se apoya en tres argumentos centrales, que conviene exponer con la misma seriedad que sus objeciones:

8. Cuando el sistema es selectivo: el punto ciego de las sanciones

Todo lo anterior describe cómo funciona el sistema sancionador cuando se activa. Pero la pregunta que más incomoda a sus defensores es otra: ¿quién decide cuándo se activa, y contra quién nunca se activa? Porque el mismo instrumento que produjo veintiún paquetes contra Rusia en poco más de cuatro años apenas roza a otros Estados con historiales de derecho internacional igual de cuestionados — y el caso de Israel es, para buena parte de la literatura crítica, el ejemplo más citado, aunque lejos del único.

El veto como llave estructural

La explicación institucional más directa está en la arquitectura misma del Consejo de Seguridad de la ONU. Cualquiera de sus cinco miembros permanentes —Estados Unidos, Rusia, China, Francia y Reino Unido— puede bloquear en solitario cualquier resolución, incluidas las que impondrían sanciones. Ese diseño, heredado de 1945, convierte al veto en una llave que cada potencia usa sobre todo para proteger a sus propios aliados.

El patrón no es parejo incluso dentro del propio historial estadounidense: Washington vetó en solitario seis resoluciones sobre Gaza solo entre 2023 y 2025 pidiendo un alto el fuego, mientras que en 2016 la administración Obama optó, de forma excepcional, por abstenerse en una resolución sobre los asentamientos israelíes en Cisjordania, permitiendo que fuera aprobada — la excepción que confirma cuán decisivo es, en la práctica cotidiana, el respaldo estadounidense para blindar a su aliado de cualquier mecanismo sancionador multilateral.

No es solo Israel

La literatura académica y organizaciones como Oxfam han documentado el mismo patrón de protección política aplicado a otros casos, aunque con matices distintos en cada uno:

El propio funcionamiento del Consejo de Seguridad añade una capa adicional a esa asimetría: los candidatos a ocupar los diez asientos no permanentes se distribuyen por bloques regionales, y en ese esquema Israel nunca ha logrado ocupar un puesto en el organismo — a diferencia de sus vecinos árabes, que sí rotan por esos asientos con regularidad.

Dos lecturas del mismo fenómeno

Ninguna de las dos lecturas es excluyente entre sí, y ambas conviven en la literatura especializada sin resolverse. Lo que sí queda claro, a la luz de los casos revisados, es que el sistema sancionador internacional —tan efectivo para reconfigurar la economía rusa o presionar a Irán a la mesa de negociación— tropieza sistemáticamente cuando el país en cuestión cuenta con el respaldo directo de una de las cinco potencias con derecho de veto. Esa asimetría no es un defecto técnico del mecanismo: es, quizás, su característica estructural más antigua y más difícil de reformar, porque para hacerlo haría falta el voto de los mismos cinco países que se beneficiarían de mantenerla intacta.

Lo que emerge de más de un siglo de práctica sancionadora no es una respuesta definitiva, sino una tensión que probablemente nunca se resuelva del todo: las sanciones siguen siendo, para bien y para mal, el punto intermedio entre la indiferencia diplomática y la guerra abierta — aplicado, además, con un peso que varía según quién esté del otro lado de la mesa. Rusia, Irán y Venezuela son, hoy mismo, tres experimentos en tiempo real de esa misma apuesta que empezó a tomar forma hace más de cien años, cuando Woodrow Wilson prometió un remedio «pacífico, silencioso y mortal» para evitar la fuerza de las armas — un remedio que, como toda herramienta de poder, nunca se aplicó de forma pareja sobre todos los que en teoría podían necesitarlo.

9. El caso nuclear israelí: la ley que nunca se aplicó

Dentro de todo el entramado de selectividad descrito arriba, hay un capítulo que merece un desarrollo propio porque no se trata solo de una asimetría diplomática difusa, sino de una ley estadounidense concreta, con texto, artículos y sanciones obligatorias explícitas — que simplemente nunca se activó.

Una ley escrita para este caso exacto

En 1976, en medio de las investigaciones sobre el desvío ilegal de uranio enriquecido desde la planta estadounidense NUMEC hacia Israel, el senador Stuart Symington impulsó una enmienda a la Ley de Asistencia Exterior que ordena cortar la ayuda económica y militar de Estados Unidos a cualquier país que reciba tecnología de enriquecimiento nuclear sin someterse a las salvaguardias plenas del OIEA. Un año después, el senador John Glenn sumó una segunda enmienda que impone sanciones obligatorias a cualquier Estado no nuclear que haga detonar un artefacto nuclear. Juntas, se conocen como las enmiendas Symington-Glenn, y hoy forman parte de la Ley de Control de Exportación de Armas de Estados Unidos.

El mecanismo legal es automático en apariencia: si el presidente de Estados Unidos determina formalmente que un país desarrolló armas nucleares fuera de las salvaguardias del OIEA, la asistencia debe cortarse — salvo que el propio presidente certifique por escrito ante el Congreso que ese corte perjudicaría «intereses vitales» de Estados Unidos. Ese mecanismo de excepción sí se usó, y en más de una ocasión: durante el gobierno de Bill Clinton, Washington emitió exactamente ese tipo de dispensa para Pakistán y para India, ambos países con programas nucleares declarados fuera del Tratado de No Proliferación.

El pacto de 1969 y la «ambigüedad estratégica»

Con Israel, el mecanismo nunca llegó siquiera a esa instancia. La razón se remonta a un acuerdo verbal alcanzado en 1969 entre la primera ministra israelí Golda Meir y el presidente Richard Nixon: Israel se comprometió a no realizar pruebas nucleares ni «introducir» de forma visible armas nucleares en la región, y a cambio Washington se comprometió a no presionar públicamente sobre el tema ni exigir que Israel firmara el Tratado de No Proliferación Nuclear. Documentos desclasificados muestran que Nixon temía que exigir garantías nucleares pusiera en riesgo la entrega de aviones de combate Phantom que Israel ya tenía comprometidos, y que además temía el costo político interno de la confrontación.

De ese entendimiento nació la fórmula que Israel repite desde 1966, cuando el entonces primer ministro Levi Eshkol la formuló por primera vez: Israel «no será el primero en introducir armas nucleares en Medio Oriente». Es una frase diseñada para no confirmar ni negar nada — la política de «ambigüedad nuclear deliberada» que el propio Mordechai Vanunu expuso con sus fotografías en 1986, y por la que pasó dieciocho años en prisión.

El vacío legal, litigado en los tribunales

El punto que más llama la atención de los estudiosos de esta ley no es que exista una excepción explícita para Israel —no la hay, el texto no menciona a Israel por su nombre—, sino que la obligación recae enteramente sobre Washington, no sobre Jerusalén. La ley no exige que Israel confirme nada: exige que el presidente estadounidense haga una determinación, y basta con que ningún presidente la haga para que la ley, en la práctica, no se aplique nunca. En un litigio federal de 2016 que buscaba forzar la aplicación de las enmiendas, el propio Departamento de Justicia argumentó ante un tribunal que el presidente tiene discreción exclusiva para decidir si Israel violó los estatutos — y que ningún presidente hizo jamás esa determinación. El abogado de la parte demandante lo resumió sin vueltas: el gobierno estaba defendiendo el derecho del presidente a la ignorancia deliberada. El Departamento de Justicia no contradijo esa caracterización.

Ese «vacío por diseño» convive, además, con el otro pilar del sistema de no proliferación: el Grupo de Suministradores Nucleares, el organismo que reúne a los principales países proveedores de tecnología nuclear, exige a cualquier receptor no firmante del Tratado —India, Pakistán o Israel entre ellos— someter la totalidad de sus instalaciones a salvaguardias del OIEA antes de poder recibir ciertos materiales y equipos. Israel, sin embargo, opera bajo acuerdos de salvaguardias específicos y acotados con el organismo —no bajo el régimen de «alcance total» que exige el Grupo— desde hace décadas, un estatus intermedio que solo comparten India y Pakistán entre los países no firmantes del Tratado.

Un reclamo que no cesa

El tema no quedó archivado en los años setenta. El 4 de mayo de 2026, treinta legisladores demócratas de la Cámara de Representantes, encabezados por el congresista Joaquín Castro, enviaron una carta al secretario de Estado Marco Rubio exigiendo que la administración Trump revelara públicamente detalles del programa nuclear israelí y aplicara los estándares de no proliferación estadounidenses «por igual a todas las partes» del conflicto regional en curso — una referencia directa a la disparidad de trato frente al programa iraní, sometido en el mismo momento a una presión sancionadora máxima.

El caso israelí, en definitiva, no ilustra un fallo del sistema sancionador — ilustra su funcionamiento más honesto. Una ley puede estar perfectamente escrita, aprobada por unanimidad y vigente durante medio siglo, y aun así no aplicarse jamás si nadie con autoridad para activarla decide hacerlo. La proliferación nuclear no se castiga por su propia existencia: se castiga cuando a la potencia que reparte las sanciones le conviene castigarla.